Précédée de plusieurs propositions de loi déposées en 1978 au Sénat et en 1979 à l'assemblée nationale, la décentralisation instaurée par la loi du 2 mars 1982 entraînait, parallèlement à un accroissement significatif des compétences, des pouvoirs et des moyens de financement des collectivités locales, la suppression des tutelles administratives et financières pesant sur leur administration.

Répondant aux souhaits, d'une part, de remplacer les anciens mécanismes de contrôle préfectoral, ainsi que ceux exercés par les trésoriers-payeurs généraux par l'entremise des comptables publics, par des procédures de régulation faisant intervenir des juridictions indépendantes du pouvoir exécutif et, d'autre part, de faire bénéficier les collectivités territoriales d'une fonction d'expertise et de conseil dans leur gestion, la loi du 2 mars 1982 donne naissance à une nouvelle catégorie de juridiction : les chambres régionales des comptes. Celles-ci possèdent dès leur origine trois missions principales :

- juger les comptes des collectivités et établissements publics locaux en se substituant suivant les cas à la Cour des comptes ou à l'apurement administratif, leurs jugements pouvant être contestés par la voie de l'appel devant la Cour des comptes ;

- veiller au bon emploi des crédits et valeurs de ces collectivités et établissements et, le cas échéant, vérifier les comptes des organismes de droit privé auxquels ils apportent un concours financier ou dont ils contrôlent la majorité du capital ;

- participer à l'exercice du contrôle budgétaire destiné à remplacer les pouvoirs de tutelle budgétaire auparavant détenus par les préfets.

La création de nouvelles juridictions régionales inspirées de la Cour des comptes est, en effet, apparue nécessaire car, si la Cour présentait les garanties d'indépendance souhaitées par les promoteurs de la décentralisation, ses effectifs ne lui permettaient pas d'exercer une compétence directe aussi diversifiée sur l'ensemble du secteur public local.

La filiation des chambres régionales des comptes par rapport à la Cour s'explique, outre la communauté de principes d'action, par le fait que, dès juin 1981, Gaston Deferre, alors ministre de l'Intérieur et de la décentralisation, demandait à la Cour de lui apporter le concours de magistrats en vue de l'élaboration de textes fixant les principales règles d'organisation et de fonctionnement des chambres régionales des comptes. Ces travaux aboutiront aux deux lois du 10 juillet 1982 et aux décrets du 16 novembre 1982 et du 22 mars 1983 qui définissent les premières procédures et dotent leurs présidents et magistrats d'un régime statutaire qui, pour l'essentiel, perdure aujourd'hui. Le dispositif ainsi défini sera ultérieurement généralisé par la loi du 9 novembre 1988, qui institue une chambre territoriale des comptes en Nouvelle-Calédonie, puis par celle du 12 juillet 1990 qui en crée une seconde en Polynésie française.

La mise en place des chambres s'est réalisée dans l'urgence et avec un véritable esprit pionnier : dès le 10 juillet 1982 furent lancés les appels à candidature pour les présidences de chambre ainsi que l'organisation du recrutement exceptionnel des magistrats. Les premiers présidents furent nommés le 23 décembre 1982, suivis le 1er juin 1983 des onze premiers magistrats issus de l'ENA et le 27 juillet 1983 des conseillers issus du recrutement exceptionnel. Les effectifs ne commenceront à s'avérer réellement satisfaisants qu'à compter de 1986 où fut réalisé un second recrutement exceptionnel.

Les premiers comptes à juger étant ceux de l'exercice 1983, produits en 1984, les chambres régionales, souvent constituées des seuls présidents presque totalement dépourvus de locaux, de personnel et de documentation, se feront d'abord connaître par le contrôle budgétaire, les premières saisines intervenant à la suite des élections municipales de 1983. Cette activité, initialement imaginée comme relativement marginale et technique, s'avèrera beaucoup plus exigeante que prévu et placera d'emblée les chambres régionales des comptes sur des terrains politiquement sensibles, en particulier au travers de la procédure d'inscription des dépenses obligatoires (article 11 de la loi du 2 mars 1982, aujourd'hui article L.1612-15 du code général des collectivités territoriales), notamment celui des contributions en faveur de l'enseignement privé.

Le "succès" de cette mission des chambres régionales sera confirmé à l'occasion de la prise de conscience des risques de dérives financières auxquelles peuvent, dans certains cas, donner lieu les libertés conférées au collectivités locales : de nombreuses lois préciseront et renforceront les dispositions relatives au contrôle budgétaire : 25 janvier 1985, 9 janvier 1986, 19 août 1986, 5 janvier 1988, 6 février 1992, 12 avril 1996 et 2 juillet 1998. Non moins révélateur : les petites communes sorties en 1988 du champ de compétence des chambres régionales des comptes au titre du jugement de comptes et de l'examen de la gestion qui en procède (cf. ci-dessous), resteront soumises au contrôle budgétaire dont elles constituent d'ailleurs les protagonistes les plus fréquents.

Le contrôle du bon emploi des deniers publics sera, en revanche, rapidement mal ressenti par les petites communes, peu habituées à faire l'objet d'investigations sur leur gestion conduisant à des remarques qu'elles jugent tatillonnes et contraires à la liberté de décision récemment acquise. Cette contestation, relayée par les parlementaires, en particulier au sénat, aboutira à la loi du 5 janvier 1988 qui rétablit l'apurement administratif des comptes pour les plus petites communes : celles qui possèdent moins de 2000 habitants et dont le compte administratif présente moins de 2 millions de francs (0,30 millions d'euros) de recettes ordinaires. Par voie de conséquence, ces mêmes communes échappent au contrôle par les chambres régionales du bon emploi des crédits dont elles disposent.

Pour les collectivités restant dans le champ de compétence des chambres, le "bon emploi" des crédits fut d'ailleurs remplacé par "l'emploi régulier". Dans la mesure où, parallèlement, la même loi instaurait un "examen de la gestion" permettant aux chambres régionales de continuer à apprécier l'économie et l'efficacité de la gestion locale, ce changement sémantique n'aura d'autre effet que de confirmer l'existence d'un contrôle de régularité de la gestion publique, lequel semblait incontestable.

Loin d'entraver l'activité et la position des chambres régionales des comptes, cette réforme aura pour principales conséquences le recentrage de leurs interventions sur des collectivités plus importantes et le renforcement de la rigueur de leurs investigations et de la motivation de leurs observations.

La loi de 1988 a également contribué à cette rigueur par l'introduction des premières règles de contradiction encadrant l'examen de la gestion. Un entretien du magistrat rapporteur avec l'ordonnateur devient obligatoire préalablement à la formulation d'observations. Ces dernières, dans un premier temps provisoires et confidentielles, peuvent désormais recevoir une réponse écrite de l'ordonnateur avant de devenir définitives à la suite d'un second délibéré collégial. La confidentialité de cette phase de la procédure est affirmée, en particulier par l'exclusion des documents d'instruction et des observations provisoires du champ d'application de la loi du 17 juillet 1978 relative à la liberté d'accès aux documents administratifs (article 1er, alinéa 3 de la loi du 17 juillet 1978).

Les observations définitives des chambres régionales n'ayant pas d'effets juridiques propres ne sont pas susceptibles de recours devant le juge administratif. Dans ce contexte, la poursuite du développement de la contradiction apparaissait nécessaire au regard de la préservation des "droits de la défense", même si, en l'occurrence, la procédure d'examen de la gestion est de nature purement administrative. Cette exigence s'est matérialisée par l'instauration d'un droit de réponse aux anciens ordonnateurs (loi du 6 février 1992) et par la création d'un droit à audition (loi du 29 janvier 1993). Ces améliorations de la procédure ont toutefois eu pour effet de personnaliser le contrôle et de lui conférer une coloration de plus en plus juridictionnelle : l'examen désincarné de la gestion de la personne morale publique a, de fait, cédé la place dans les esprits des acteurs de la procédure, comme dans celui des observateurs, à l'appréciation de l'action des ordonnateurs successifs, le plus souvent élus.

Reconnaissance d'un état de fait, cette évolution, qui s'est accentuée depuis, a singularisé de manière croissante les procédures des chambres régionales et territoriales des comptes par rapport à celles de la Cour des comptes où l'introduction de règles de contradictions s'est faite plus tardivement (à l'exception notable du contrôle des entreprises publiques où le principe de la formulation d'observations provisoires est antérieur à la création des chambres), et souvent sur le fondement d'instructions de son Premier président et non de modifications du code des juridictions financières. Surtout, elle n'entraînera pas à la Cour un allongement comparable des délais purement procéduraux des contrôles.

A cette même période charnière suivant le dixième anniversaire des chambres régionales, le législateur a également conforté leur rôle et étendu leur champ de compétences afin, notamment, de prévenir les sinistres financiers dont la fin des années quatre-vingts avait vu quelques illustrations : la loi du 6 février 1992, déjà citée, institue de nouveaux cas de saisine budgétaire ; la loi du 29 janvier 1993 crée un délit d'obstacle aux contrôles des juridictions financières ; la loi du 8 février 1995 étend aux comptes des délégations de service public les pouvoirs d'investigation des chambres régionales. Celles-ci reçoivent, enfin, le pouvoir de saisir la Cour de discipline budgétaire et financière par la loi du 24 juillet 1995, alors que la loi du 29 janvier 1993 avait rendu les ordonnateurs locaux élus justiciables de la Cour pour certaines infractions de gestion.

Parmi les facteurs déterminants de l'enracinement des chambres régionales des comptes dans le paysage institutionnel local, il convient de mentionner au premier chef le renforcement de la publicité donnée à leurs observations définitives qui, en vertu de la loi du 29 janvier 1993, doivent faire l'objet d'un débat dès la plus proche réunion de l'organe délibérant de la collectivité ou de l'établissement public contrôlé. A compter de cette réunion, les observations définitives deviennent communicables à toute personne qui en fait la demande. En renforçant la transparence des gestions locales, le législateur a conféré aux communications des chambres régionales une efficacité beaucoup plus grande. Ce faisant, il a également placé les juridictions au contact des vicissitudes inhérentes au débat public et à leurs manifestations politiques et médiatiques.

Ces multiples avancées expliquent peut-être qu'une nouvelle période de turbulence soit apparue au cours des années quatre-vingt dix, la contestation des élus locaux, relayée notamment au Sénat, se concentrant sur certains aspects de la procédure d'examen de la gestion, en particulier l'absence de voie de recours, et sur les conséquences de la gestion de fait. Par ailleurs, les juridictions financières ont perçu la nécessité, à la suite de décisions du juge de cassation et de la Cour européenne des droits de l'homme d'intégrer dans leur fonctionnement de nouvelles garanties en faveur de leurs justiciables afin de mieux satisfaire aux exigences d'impartialité objective et d'égalité des armes des parties.

La loi du 21 décembre 2001 a répondu à ces attentes en introduisant dans le code des juridictions financières de multiples aménagements :

- S'agissant de l'examen de la gestion, la communication des observations provisoires puis des observations définitives est désormais suivie d'un troisième envoi : celui-ci comporte, à l'instar des rapports publics publiés par la Cour des comptes, le rapport d'observations définitif déjà notifié et les réponses écrites que peuvent désormais lui apporter l'ordonnateur en fonctions ainsi que ses prédécesseurs éventuellement concernés. C'est ce document d'ensemble qui fait aujourd'hui l'objet du débat devant l'assemblée délibérante. Le contenu de l'examen de la gestion a, par ailleurs, été précisé : toute appréciation de l'opportunité des objectifs définis par les assemblées délibérantes étant explicitement prohibée, le contrôle ne peut porter que sur la régularité des actes de gestion, sur l'économie des moyens mis en œuvre et sur l'évaluation des résultats atteints par rapport aux objectifs.

- Les décisions juridictionnelles définitives, en matière de gestion de fait et d'amendes, qui présentent un caractère répressif, sont désormais rendues après audience publique, le rapporteur et le ministère public étant exclus du délibéré.

- Par une modification des dispositions du code électoral, la conséquence de la déclaration de gestion de fait la plus rigoureusement ressentie par les ordonnateurs élus : l'inéligibilité, a été remplacée par une simple suspension des fonctions d'ordonnateur limitée à la durée de la procédure. Une nouvelle règle de prescription limite, enfin, la poursuite des agissements constitutifs de gestion de fait à une durée de dix années courant à compter de leur commission.

Si la loi de 2001 représente, par la diversité de ses innovations, une étape importante de l'histoire récente des chambres régionales des comptes, elle n'a pas mis un terme au processus d'adaptation continue qu'elles connaissent.

En effet, le socle historique des compétences des juridictions financières, le jugement des comptes dont les principes fondamentaux ont été définis pour l'essentiel dès le XIXe siècle, a connu à son tour une substantielle modification qui n'est probablement que le prélude d'une réforme plus vaste induite par l'évolution de la gestion publique en général et du rôle des comptables publics en particulier. Le principe de la prescription trentenaire de droit commun régissant la responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables publics a été remplacé par une prescription de six ans courant à compter du 1er janvier qui suit le dépôt du compte au greffe de la juridiction compétente (article 125, loi de finances rectificative du 30 décembre 2004). Le respect de cette nouvelle règle impose aujourd'hui de nombreuses adaptations de l'organisation, de la programmation des contrôles et de la rédaction des décisions des juridictions financières.

Évolution du champ de compétence, du droit applicable, de la procédure, des méthodes de travail : le quart de siècle que représente l'existence des chambres régionales et territoriales des comptes a été caractérisé par une constante mutation. Ce phénomène ne semble pas devoir s'interrompre. Mais l'évolution n'est-elle pas une loi administrative comme elle est une loi de la nature ?